政府和社會資本合作(簡稱PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。為推進政府和社會資本合作模式，國務院和財政部、國家發(fā)改委相繼出臺了一系列文件，對政府和社會資本合作模式進行規(guī)范和指導。環(huán)境保護是我國的一項基本國策，是政府基本公共服務的重要構成，是推進政府和社會資本合作的重要領域。加強環(huán)境保護領域政府和社會資本合作，是深化環(huán)境保護領域投融資體制改革的重要內容，有利于全面提升環(huán)境公共產品與服務供給能力與供給效率，盤活社會資本存量，拓寬環(huán)境保護投融資渠道，實現社會資本與環(huán)境保護需求有效融合，是保障環(huán)境保護資金投入的重要途徑。

推進PPP的思路

推進環(huán)境保護政府和社會資本合作，要緊密圍繞環(huán)境保護的重點任務與需求進行。隨著三大行動計劃的制定和實施，水、大氣、土壤污染防治也將成為近期環(huán)境保護工作的重點。政府和社會資本合作的一個重要特征，即是合作領域屬于政府事權范圍，屬于公共產品和服務供給范疇。在大氣污染防治方面，較多地體現為企業(yè)事權。而在水污染防治方面，包括安全飲水保障、市政污水處理、流域水環(huán)境綜合整治、湖泊保護等，更多地體現為政府事權。鑒于此，將水污染防治作為政府和社會資本合作的著力點和突破口，具有重要的示范意義和現實需求。

目前環(huán)境公共服務和產品主要以政府供給為主，社會資本投入較少。政府和社會資本合作的領域與模式不清晰、投資回報機制不健全、公平安全的社會資本投資環(huán)境不完善、引導社會資本投入的機制不規(guī)范等問題，是制約社會資本投入的關鍵瓶頸。推進環(huán)境保護項目政府和社會資本合作，要以提高社會資本環(huán)境保護投入積極性、主動性為方向，以建立穩(wěn)定的投資回報機制、健全公平安全的投資環(huán)境、優(yōu)化社會資本投入的引導機制為重點，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設運營，增強環(huán)境公共產品與服務供給能力，提升供給效率。

在推進政府和社會資本合作模式方面，要充分與國家財政資金政策結合。將國家財政資金重點支持的地區(qū)，作為推進環(huán)境保護領域PPP的重點地區(qū)，要先行開展，率先垂范。在國家財政資金未支持的地區(qū)，要按照逐步推進、務求實效的思路，積極推廣和鼓勵開展PPP模式。

推進PPP重點領域與模式

按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，積極推進環(huán)境保護政府和社會資本合作。在政府和社會資本合作范圍上，本著“非禁即入”、“非禁即準”、“應放盡放”的原則，逐步將適合采用PPP模式的環(huán)境保護項目全面向社會資本開放。

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。結合近期水污染防治任務，PPP項目要從傳統的市政污水處理、垃圾處置等拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養(yǎng)林建設、地下水環(huán)境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農業(yè)面源污染治理、農村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理(含工業(yè)廢水毒性減排)、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應急處置等領域。

根據環(huán)境保護領域項目屬性，對準經營性項目而言，具有明確的收費基礎，但經營收費不足以覆蓋投資成本和收益的，如市政污水處理及管網建設、城市生活垃圾收運及處置等項目，可采用服務外包、股權合作等方式，由政府授予特許經營權，并投資建設或采取政府參股、財政補貼等，以O&M、LOT、BOT、TOT等方式推進。對生態(tài)保護、安全飲水保障、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治(含農村環(huán)境綜合整治)、污染場地修復等無項目經濟收益但具有顯著外部收益的項目，宜采用組合開發(fā)的合作方式，將環(huán)境污染治理項目與具有收益的項目捆綁組合開發(fā)，通過開發(fā)項目收益來彌補環(huán)境污染治理成本，以DBFO、BOO、BOOT等方式推進。對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收項目成本的公益性項目，如農村環(huán)境綜合整治、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境事故應急響應等，采用政府購買服務的方式，以O&M、TO、BOO等方式推進。

推進PPP的主要措施

環(huán)境保護公益性特征較強，普遍缺乏付費機制，難以形成穩(wěn)定的現金流與長期的收益，對社會資本投入的引導性不足。與此同時，透明、規(guī)范的市場環(huán)境也是制約社會資本投入的重要因素。推進政府和社會資本合作，要著力突破制約瓶頸，強化政府政策引導，提高社會資本投入的積極性和信心。

著力構建環(huán)境保護項目投資回報機制。建立環(huán)境保護項目投資回報機制是推進政府和社會資本合作的重點。一是完善價格形成機制。建立和完善集體林權、林地經營權、排污權、碳排放權、水權、新增水資源使用權等制度，加快完善生活污水、生活垃圾、醫(yī)療廢物、危險廢物等領域收費價格形成機制，基于彌補成本和適度盈利原則建立及動態(tài)調整收費標準。二是完善政府補貼與補償機制。對于欠發(fā)達、人口稀疏以及大部分農村地區(qū)，因生活污水、生活垃圾以及醫(yī)療廢物處置收費確實不能彌補項目成本和收益的，可由地方政府通過部門預算或設立財政專項資金方式給予補貼，并落實優(yōu)惠政策。對社會資本投入投資回報率低、風險大的環(huán)境保護項目，視投資回報率、項目周期等具體情況，建立社會資本投入回報補貼機制與風險補償機制。三是鼓勵模式創(chuàng)新，通過與周邊土地開發(fā)、供水項目、發(fā)展林下經濟、旅游項目等經營性較強的項目組合開發(fā)，吸引社會資本參與。改革城市污水管網建設和污水處理設施建設項目，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體化、廠網一體模式開發(fā)建設。市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營，降低建設和運營成本，提高投資效益。四是健全政府購買環(huán)保服務機制。在不具備收費機制的公益性領域，制定政府采購環(huán)境服務清單，加強政府環(huán)境服務采購，建立政府付費的社會資本回報機制。

創(chuàng)造公平公正的投資環(huán)境。一是實行統一市場準入。法律法規(guī)沒有明確禁止的領域，要向社會資本全面放開，做到平等準入、放手發(fā)展。建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。二是打破國企、央企以及地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)對本地區(qū)項目的壟斷。民營企業(yè)享有同等參與投標的資質，民營企業(yè)投資建設或運營管理的環(huán)境保護項目，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，不得對民營企業(yè)設置附加條件，應允許其依法獲得經營收益。三是規(guī)范項目實施程序。規(guī)范選擇項目合作伙伴，根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，公平公正公開選擇投資運營主體，引入信譽好、有實力、管理能力強、安全可靠的投資主體參與環(huán)境保護項目建設運營。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。重大環(huán)境保護工程項目按照國家基本建設程序立項建設。

健全社會投資風險防范機制。一是建立公平合理的風險分擔機制。注重體制機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險。二是建立收費調節(jié)機制。根據不同項目特點，要明確最低需求保障，根據通貨膨脹、匯率波動、需求變化、生產材料價格起伏、利息波動等因素建立調價機制。在價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。三是充分論證潛在風險。在項目規(guī)劃前期進行科學論證，避免盲目建設帶來的風險，如同類項目的空間區(qū)域規(guī)劃、項目功能及投資規(guī)模等，必須進行嚴格的科學論證以規(guī)避風險。四是完善合同設計，明確建設運營中的責權利關系、資產產權關系、建設運營標準、付費機制和監(jiān)管要求、違約責任及其承擔方式等內容。對PPP項目可能產生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。五是推行咨詢與擔保服務。鼓勵中介機構為政府和企業(yè)提供PPP項目決策咨詢，合理規(guī)避項目實施風險。鼓勵金融機構在項目準備階段為政府和企業(yè)提供檢驗項目架構及商業(yè)可行性等咨詢服務。六是鼓勵采用第三方支付體系，降低社會資本投入風險。

構建社會資本投入引導機制。一是加強資金支持。充分結合水污染防治等相關專項資金，優(yōu)化調整使用方向，對PPP項目予以適度政策傾斜。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。在資金使用方式上，要充分考慮PPP項目的需要，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變，強化財政專項資金使用的靈活性，最大限度地發(fā)揮中央環(huán)境保護專項資金的引導作用，帶動社會資本投入環(huán)境保護項目。探索建立基于績效的動態(tài)補貼機制，設置績效目標并加強后續(xù)績效目標考核，以績效考核帶動資金監(jiān)管。二是加強融資支持。鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。創(chuàng)新信貸服務，支持開展排污權、收費權、購買服務協議質(抵)押等擔保貸款業(yè)務，探索利用污水、垃圾處理等預期收益質押貸款。創(chuàng)新環(huán)境金融產品，為重大環(huán)保工程提供長期穩(wěn)定、低成本資金支持。積極推進環(huán)境保護基金、融資擔?；稹⑷谫Y租賃等環(huán)境金融服務試點。支持重點領域建設項目開展股權和債權融資。

對PPP項目進行監(jiān)管

有別于市政、水利等基礎設施項目，環(huán)境保護領域PPP項目需要強有力的監(jiān)管措施，方可保障環(huán)境效益的發(fā)揮。尤其是涉及采用資源組合開發(fā)模式的環(huán)境保護PPP項目，在合同設計階段就要明確相關的監(jiān)管要求，以確保社會資本對PPP項目的運行投入。一是對資源組合開發(fā)模式的PPP項目，可采取環(huán)境保護項目前置的方式，要求社會資本在進行相應的資源開發(fā)之前，必須建成且保證PPP項目的正常運行。二是交易結構設計中，盡可能建立基于績效的付費機制，根據污染防治效果或環(huán)境效益進行付費。三是定期開展PPP項目績效評價，對項目目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價，形成評價結果應用機制，根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整。四是建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的政府和社會資本合作項目監(jiān)管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機制。